Sommeren 2009 var det 15 år siden konfliktrådsordningen var etablert over hele Norge, med unntak av Svalbard. For å finne den første spiren til konfliktrådene må vi imidlertid gå ytterligere 18 år tilbake i tid, til september 1976.

Professor Nils Christie holdt den gang innvielsesforelesning ved åpningen av Centre for Criminological and Socio-Legal Studies ved Universitetet i Sheffield. Denne forelesningen ble senere publisert under tittelen "Konflikt som eiendom" i tidsskriftet "Sosiologi i dag". Der drøfter han samfunnets utvikling mot at konflikter i økende grad overtas av profesjonelle aktører i samfunnet og måter å bringe konfliktene tilbake til dem de gjelder. Denne artikkelen ble et viktig fundament og en inspirasjon til utviklingen av konfliktrådsordningen.

Inger Louise Valle satte dype spor etter seg da hun som justisminister la fram Stortingsmelding nr. 104 (1977-78) om kriminalpolitikken. I denne stortingsmeldingen, bedre kjent som Kriminalmeldingen, ble det uttrykt ønske om tiltak for å hindre at unge lovbrytere ble satt i fengsel. Riksadvokaten reiste noe senere spørsmålet om hvorvidt det tradisjonelle strafferettssystemet var egnet som grensesettende funksjon for ungdom. Blant annet ble dette begrunnet med politiets og påtalemyndighetens lange saksbehandlingstid.

"Alternativ til fengsling av ungdom"

I kriminalmeldingen ble det foreslått at den strafferettslige lavalder skulle heves fra 14 til 15 år, og at det samtidig skulle utvikles tiltak slik at heller ikke 15 åringer skulle fengsles. Dermed ville Norge komme på lik linje med andre land i Europa som man gjerne ville sammenligne seg med.

På bakgrunn av kriminalmeldingen og riksadvokatens uttalelser ble prosjektet "Alternativ til fengsling av ungdom" opprettet i regi av Sosialdepartementet. Konfliktråd i regi av barnevernet i Lier kommune var et selvstendig delprosjekt som ble utprøvd i perioden 1981-1983. I og med at dette konfliktrådet hørte inn under et større prosjekt som skulle utrede alternativer til fengsling av ungdom, ble det sterkt knyttet til ungdom og kriminalitet. Det skulle være et tilbud til førstegangslovovertredere og dersom det ikke ble begått nye lovbrudd i en seksmåneders periode, fikk gjerningspersonen vilkårsløs påtaleunnlatelse. 27 år senere, ser man at hovedprinsippene som man den gang valgte å jobbe ut fra, benyttes den dag i dag. Meglerne var legfolk og sørget for at det var lokalsamfunnet selv som tok seg av konfliktene. Partene møttes ansikt til ansikt og fikk fortelle og høre den annens historier, opplevelser og følelser rundt saken og man kom fram til avtaler som ble skrevet ned og undertegnet. Noe er imidlertid helt annerledes nå; for eksempel foregikk de fleste av meglingene i prosjektet hjemme hos den fornærmede part. Megleren hadde også en meget tilbaketrukket rolle. Her må vi huske på at alt var nytt og det ble en del prøving og feiling.

Buskerudprosjektet la fram sin rapport i NOU 1985 : 3 "Tiltak for ungdom med atferdsvansker". Konfliktrådsprosjektet i Lier ble vurdert som vellykket, selv om det hadde vært en del problemer med å få nok saker til behandling.

Sosialdepartementet oppfordret kommunene til å sette i gang med lignende prosjekter og i 1987 var 76 kommuner i gang, mens 20 hadde planer om å starte opp. Flere mindre kommuner vegret seg imidlertid da man mente at lensmennene jo allerede fungerte som konfliktløsere i bygda. De fleste konfliktrådene som ble etablert var knyttet til barnevern eller sosial omsorg.

Få saker i begynnelsen

Hovedproblemet for de fleste av konfliktrådene på 1980-tallet var at de fikk svært få saker til behandling. Likevel hadde myndighetene tro på ordningen og våren 1987 ble det åpnet et opplæringssenter for konfliktråd. Det var finansiert av Sosialdepartementet og Justisdepartementet. Opplæringssenteret var tilknyttet Institutt for kriminologi og strafferett og var lokalisert til Diakonhjemmets Høgskole i Oslo. Det skulle være et serviceorgan overfor kommunene og det drev med opplæring av meglere og veiledning overfor politi og lensmenn om hvilke typer saker som egnet seg for konfliktrådene.

Riksadvokaten foreslo i 1988 at konfliktrådsordningen skulle reguleres ved lov, og to år senere ble forslaget sendt ut på høring. De aller fleste som uttalte seg var positive til at konfliktrådsordningen skulle bli lovregulert. En evalueringsrapport om prøveordningen ble lagt fram på landskonferansen for konfliktråd i november 1990. Denne rapporten står i sterk kontrast til det som ofte har blitt hevdet i ettertid om at prøveordningen var en slik suksess at man valgte å gå vedta å gjøre ordningen permanent. Faktum er at rapporten påpekte mange faktorer som gjorde at konfliktrådene ikke fungerte tilfredsstillende og at man sto ved en skillevei. Dersom det ikke ble gjort gjennomgripende forandringer, ville det bare være et tidsspørsmål før ordningen ville dø ut. Hovedproblemet var fremdeles at svært få saker kom til konfliktrådene. I rapporten oppsummeres hovedgrunnene til at konfliktrådene ikke hadde fungert tilfredsstillende: "Ordningen har vært basert på motsetningsfylte og urealistiske målsettinger, forsøket har vært dårlig tilrettelagt og ikke fulgt tilstrekkelig opp, politi- og lensmannsetaten har ikke fulgt pålegget fra riksadvokaten, kommunene har ikke vært realistiske når de har planlagt og vurdert hva som kreves for å sette i verk konfliktrådsordningen." ( Sitat: Trude B. Nergård / Stein Halvorsen: Slik har det gått med konfliktrådene, side 112) Det påpekes at for å få ordningen til å fungere bedre måtte man gjenomgå målsettingene på nytt og da særlig spørsmålet om konfliktråd kun skulle være et strafferettslig alternativ eller om det både skulle ta seg av lovbrudd og andre typer konflikter. Dessuten måtte man se på de organisatoriske forholdene. Erfaringene viste at de konfliktrådene som fungerte best var de hvor man hadde personer som kun jobbet med konfliktråd og ikke kommunalt ansatte som hadde konfliktrådsarbeidet som et mer eller mindre pålagt tillegg til de daglige arbeidsoppgavene.

Konfliktrådsloven vedtatt i 1991.

Til tross for disse negative erfaringene ble konfliktrådsloven vedtatt den 15. mars i 1991. Man hadde tydeligvis lyttet til rådene som evalueringsrapporten ga, for konfliktrådene kunne nå behandle både straffesaker og sivile konflikter. Loven medførte endringer både i straffeprosessloven og strafferegistreringsloven.
Alle kommuner skulle ha konfliktråd, men de sto fritt til å avgjøre om de ville ha rene kommunale konfliktråd eller om de ville opprette konfliktråd i samarbeid med flere kommuner. Da den gradvise utbyggingen var unnagjort sommeren 1994 var det i alt 44 konfliktråd i hele landet. Noen svært små kommuner valgte å ha eget konfliktråd, noen valgte en interkommunal løsning, mens andre steder ble man enige om at man skulle ha ett konfliktråd som dekket hele fylket. Det dukket også opp en del pussigheter som for eksempel at alle kommunene i Vestfold valgte å gå sammen om et konfliktråd, med unntak av Sandefjord som ville ha sitt eget.

Loven bestemte at staten ved Justisdepartementet hadde det økonomisk og faglige ansvaret for konfliktrådene, mens kommunene hadde det administrative ansvaret. Tilsynsfunksjon var lagt til fylkesmennene. Både tildeling av driftsmidler, kvartalsrapporter, årsrapporter, statistikker, budsjettforslag og regnskap gikk via fylkesmennene.

De øremerkede tilskuddene fra staten var basert på et finurlig system vurdert ut fra innbyggertall og saksmengde. Først fikk man et driftstilskudd. Hvis konfliktrådene fikk så mange saker til behandling at man etter hvert passerte 1 sak pr. 1500 innbyggere, 1 sak pr. 1200 innbyggere og 1 sak pr 700 innbyggere, utløste det nye penger fra staten. Konfliktrådene i Nord-Norge fikk også tilskudd på grunn av store reiseutgifter. Denne måten å gi tilskudd til konfliktrådene på skapte mye usikkerhet blant konfliktrådene om hvordan man skulle planlegge driften i løpet av et år. Det ble ofte at man ønsket, håpet og trodde på nye tilskudd som kanskje ikke kom.

Selv om kommunene var stilt fritt til å bestemme det organisatoriske rundt konfliktrådene, kunne fylkesmannen legge et press på kommunene om å gå inn for "stordrift" ved å benytte seg av en mulighet for fravikelse av tildelingskriteriene. Fylkesmennene hadde mulighet for å tildele midler etter egen vurdering og prioritering mellom kommunene og det ble påpekt at antok at konfliktråd med et lavt befolkningsgrunnlag ikke hadde det samme behovet for egen administrasjon. I løpet av noen år ble da også noen av de aller minste konfliktrådene nedlagt og konfliktrådene som de naturlig hørte inn under fikk utvidet antallet kommuner som de betjente.

Forum for konfliktrådsledere

Konfliktrådslederne ønsket et samlende forum for å koordinere og videreformidle gode idéer og det ble fremmet forslag om det på erfaringskonferansen i 1994. Året etter ble Forum for konfliktrådsledere (FFK) etablert. FFK ble en aktiv samarbeidspartner med Justisdepartementet. Det var høringsinstans og ble tatt med på råd i mange sammenhenger. FFK opprettet Etisk råd som utarbeidet etiske retningslinjer for konfliktrådene.

Norge fikk som første land i verden en lovfestet konfliktrådsordning. I Albania viste man stor interesse for ordningen og FFK vedtok i 1997 å opprette et solidaritetssamarbeid med meglerne der. Dette samarbeidet har fortsatt og har stadig blitt utviklet. En viktig forutsetning har vært all økonomisk støtte som man har fått, i hovedsak fra Utenriksdepartementet, men også fra NORAD, og ikke minst alt arbeidet som har blitt nedlagt av Karen Paus.

Omorganiseringen av konfliktråd

Konfliktrådsordningen ble evaluert på nytt i 1996 av Statskonsult. To konfliktrådsledere var medlemmer i prosjektgruppen som konkluderte med at konfliktrådene måtte organiseres på en annen måte og slik at ansvaret ble plassert ett sted: "Dagens ordning innebærer fare for ansvarspulverisering, og flere konfliktrådsledere har et fjernt forhold til sine eiere. Dersom man er opptatt av at ordningen skal utvikles med uforminsket styrke, vil en statlig organisering være det mest nærliggende." (Sitat: Statskonsult - Evaluering av konfliktrådsordningen. Sluttrapport, side 171)

Sjelden har vel engasjementet vært høyere i konfliktrådene enn da de forskjellige modeller til ny organisering ble lagt fram. Skulle konfliktrådene legges under politiet, under tingretten, under fylkesmennene, inngå i egne meglingssentre eller skulle de bli en egen avdeling med sivilavdelingen i Justisdepartementet som overordnet myndighet? Mange, både i og utenfor konfliktrådssystemet hadde synspunkter på det og FFK spilte en viktig rolle. Det endte med at det ble opprettet et eget sekretariat for konfliktrådene som igjen er tilknyttet Justisdepartementets sivilavdeling. Samtidig ble det gjort omfattende endringer i konfliktrådsstrukturen og konfliktrådene ble, med visse unntak, slått sammen slik at de ble fylkesvise. Etter omorganiseringen er det nå 22 konfliktråd. FFK valgte å legge ned seg selv, da konfliktrådene nå hadde én arbeidsgiver å forhold seg til.

Økt aktivitet

Siden konfliktrådene ble opprettet og særlig etter at de ble statlige har det vært en rivende utvikling i aktiviteten. Det er ikke lenger bare snakk om megling hvor to parter møtes, enten det gjelder er straffesaker eller sivile konflikter. Konfliktrådsmegling kan nå være som en del av samfunnstraff eller som del av betinget dom. Det drives konfliktrådsmegling i fengsel, det er prosjekter som angår vold i nære relasjoner og det er prøvet ut modeller med megling hvor mange deltakere har vært med i møtene. I 2003 besøkte en gruppe fra konfliktrådene og politiet Thames Valley Police i Oxford og så på hvordan de praktiserte prinsipper innenfor det som ble kalt restorative justice. At polititjenestemenn ble lært opp til å tilrettelegge stormøter og meglinger var en ny erfaring. Senere har restorative justice-begrepet blitt godt innarbeidet i konfliktrådenes arbeid. Stormøtemodellen har vært utprøvd i flere konfliktråd og brukes nå som en av konfliktrådenes metoder. I 2009 ble det avholdt i alt 227 stormøter.
I tillegg foregår det en bred internasjonal utveksling på området, blant annet gjennom European Forum for Restorative Justice.

Den nye NOU 2008 : 15 "Barn og straff" fremmer nye forslag om bruken av konfliktrådet, bl.a. vil det i 2010 bli oppfølgingsteam i fem av konfliktrådene. At vi går en spennende tid i møte er helt klart.

Litteratur:

Torbjørg Bay og Per Stangeland
Konfliktråd - Et forslag om alternativ konfliktløsning i barnevernsnemndas regi
Notat nr. 9 i Alternativ til fengsling av ungdom
Utrednings- og forsøksprosjekt om den kriminelle lavalder
Oslo 1982

NOU 1985:3 Tiltak for ungdom med atferdsvansker
Oslo 1985

Trude B. Nergård, Stein Halvorsen
Slik har det gått med konfliktrådene - En evaluering av forsøket med konfliktråd i norske kommuner
Forskningsrapport nr. 31
Diakonhjemmets høgskolesenter
Forskningsavdelingen
Oslo 1990

Statskonsult
Evaluering av konfliktrådsordningen
Sluttrapport
Sandvika 1996

NOU 2008: 15 Barn og straff
Oslo 2008